Der Rechnungsprüfungsausschuss nimmt den Prüfungsbericht der GPA NRW zur überörtlichen Prüfung des Kreises Borken – Prüfgebiet Gesamtabschluss und Beteiligungen - zur Kenntnis.
Der Rechnungsprüfungsausschuss stimmt der Bewertung der Kreisverwaltung zu den Feststellungen und Empfehlungen im Prüfbericht der GPA NRW [mit folgenden Änderungen und Ergänzungen:] zu.
Rechtsgrundlage:
§§ 53 Abs. 1 KrO NRW i.V.m. 105 Abs. 5 GO NRW
Sachdarstellung:
Die Gemeindeprüfungsanstalt NRW (GPA NRW) hat beim Kreis Borken von
Dezember 2015 bis März 2018 - mit Unterbrechungen - den Gesamtabschluss und die
Beteiligungen der Jahre 2010 bis 2014 geprüft. Gem. §§ 53 Abs. 1 KrO NRW, 105
Abs. 5 GO NRW legt der Landrat den am 23.07.2018 übermittelten GPA-Bericht
dieser überörtlichen Prüfung dem Rechnungs-prüfungsausschuss zur Beratung vor.
Der Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet anschließend den Kreistag über den
wesentlichen Inhalt des Prüfungsberichts sowie über das Ergebnis seiner
Beratung.
Die überörtliche Prüfung ist in die drei Bereiche Beteiligungen, Gesamtabschluss und Wirtschaftliche Gesamtsituation unterteilt, wobei die ersten beiden
Bereiche zusammen die Rechtmäßigkeitsprüfung bilden. Der Prüfungsbereich Wirtschaftliche Gesamtsituation“ zielt
hingegen darauf ab, den Kreis bei Konsolidierungsprozessen unter Einbeziehung
der verselbstständigten Aufgabenbereiche zu unterstützen. Hierzu hat die GPA
NRW ausgewählte Kennzahlen analysiert und in den interkommunalen Vergleich
gestellt. Ausgehend von diesen Kennzahlen beabsichtigt die GPA NRW, bestehende
Belastungen und Konsolidierungsbeiträge sowie Risiken für die
Haushaltswirtschaft des Kreises zu identifizieren.
An dieser Stelle soll kurz darauf hingewiesen werden, dass sich
möglicherweise zum Gesamtabschluss demnächst gesetzliche Änderungen ergeben. So
sollen sich nach einem vorliegenden Referentenentwurf eines 2.
NKF-Weiterentwicklungsgesetzes Kommunen größenabhängig von der Pflicht zur
Aufstellung eines Gesamtabschlusses befreien lassen können. Die dafür
vorgesehenen Kriterien werden vom Kreis Borken erfüllt. Sofern der Kreistag von
der geplanten Befreiungsmöglichkeit zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses
Gebrauch machen würde, wäre dann aber immer noch zwingend ein
Beteiligungsbericht, der bisher schon dem Gesamtabschluss beizufügen ist,
aufzustellen. Über diesen hätte dann der Kreistag zu beschließen. Für den
Beteiligungsbericht soll ein verbindliches Muster vorgegeben werden. Vorgesehen
ist das neue Recht ab 01.01.2019. Derzeit steht bei einem Gesamtabschluss des
Kreises Borken mit nur einem vollkonsolidierungspflichtigen Unternehmen (EGW) ein
äußerst geringer Informations- und Steuerungsgewinn in keinem Verhältnis zum
erheblichen Aufstellungs- und Prüfungsaufwand. Für die Transparenz der
Konzerntätigkeit ist ein Beteiligungsbericht völlig ausreichend. Das zeigen
auch die geringen Erkenntnisse der GPA-Prüfung im Gesamtabschluss bei der
wirtschaftlichen Gesamtsituation.
Die Kreisverwaltung hat den Prüfbericht Gesamtabschluss und Beteiligungen analysiert. Beanstandungen im Sinne des § 105 Abs. 6 GO NRW enthält der Prüfbericht
nicht. Die Kreisverwaltung bewertet die Feststellungen und Empfehlungen der
GPA NRW wie folgt:
Prüfbereiche
Beteiligungen und Gesamtabschluss
•
GPA NRW: Im
Beteiligungsbericht fehlen einige mittelbare Beteiligungen. Zu den im
Beteiligungsbericht dargestellten Beteiligungen sind die notwendigen Angaben
nach § 52 GemHVO NRW weitestgehend enthalten. Es fehlen Angaben zu den Finanz-
und Leistungsbeziehungen zwischen den Beteiligungen und in wenigen Fällen
Angaben zum Personalbestand.
Bewertung Kreisverwaltung:
Entsprechend der Auffassung der GPA NRW
müssten auch alle Beteiligungen der RWE AG (Anteil des Kreises Borken: ca.
0,054 Prozent) und der Flughafen Münster-Osnabrück GmbH (Anteil: 0,45 Prozent
in den Beteiligungsbericht aufgenommen werden. Die 7. NKF-Handreichung
erläutert zu § 52 GemHVO NRW, dass die unmittelbaren Beteiligungen der
Gemeinde maßgeblich für die Aufnahme in die Übersicht über die gemeindlichen
Betriebe sind (Seite 4329). Es wird erwartet, dass das Land NRW im Zusammenhang
mit einem beabsichtigten NKF-Weiterentwicklungsgesetz hierzu eindeutige
Vorgaben für den Beteiligungsbericht gibt. Die Darstellung sämtlicher Finanz-
und Leistungsbeziehungen zwischen den Beteiligungen ist mit angemessenem
Aufwand nahezu unmöglich. Angaben zu den Finanz- und Leistungsbeziehungen
zwischen den Beteiligungen und zum Personalbestand werden daher künftig
aufgeführt, soweit diese wesentlich sind und mit angemessenem Aufwand
ermittelbar bzw. den Jahresabschlüssen entnehmbar sind.
•
GPA NRW: Die
Abgrenzung des Konsolidierungskreises im Konzern Borken entspricht den
gesetzlichen Vorschriften
•
GPA NRW: Die vom
Gesetzgeber vorgegebene Frist des § 116 Abs. 5 GO NRW zur Aufstellung und
Zuleitung der Gesamtabschlüsse 2010 bis 2013 konnte nicht eingehalten werden.
In der Folge konnte auch die Frist des Kreistages hinsichtlich der Feststellung
der Gesamtabschlüsse gemäß § 116 Abs. 1 Satz 4 i. V. m. § 96 Abs. 1 GO NRW
nicht eingehalten werden. Auch die Feststellungsfrist des Gesamtabschlusses
2014 wurde nicht eingehalten.
Bewertung Kreisverwaltung:
Die Feststellung ist für sich genommen
zutreffend. Allerdings wäre ein zusätzlicher Hinweis hilfreich, dass landesweit
die Rückstände bei den kommunalen Gesamtabschlüssen weiterhin enorm sind. Daher
ist das Land mit dem Gesetz zur Beschleunigung der Aufstellung kommunaler
Gesamtabschlüsse, wonach die Entwürfe der Gesamtabschlüsse 2011 bis 2014 dem
Gesamtabschluss 2015 beigefügt werden können, bereits entgegen gekommen. Dieses
Gesetz wurde im Jahr 2017 noch bis zum 30.06.2019 verlängert. Hiervon hat der
Kreis Borken keinen Gebrauch machen müssen, weil er sämtliche erforderliche
Gesamtabschlüsse bereits auf- und festgestellt hat.
•
GPA NRW: Die
Rückstellungen der Entsorgungsgesellschaft Westmünsterland mbH für
Betriebsrenten für Angestellte sind in den Gesamtabschlüssen nicht der
korrekten Bilanzposition zugeordnet. In zukünftigen Gesamtabschlüssen ist eine
korrekte Zuordnung zu den sonstigen Rückstellungen vorzunehmen.
Bewertung Kreisverwaltung:
Im Gesamtabschluss sollten wesensgleiche
Vorgänge gleichartig ausgewiesen werden. Obwohl in verselbständigten
Aufgabenbereichen grundsätzlich keine Beamten mit Pensionsansprüchen beschäftigt
sind, handelt es sich aus Sicht der Kreisverwaltung bei den hier zu Grunde
liegenden Sachverhalten gleichwohl um eine versicherungsmathematisch berechnete
Pensionsrückstellung, die auch so im Prüfungsbericht zum Jahresabschluss der
EGW bezeichnet wird. Die von der GPA NRW vorgesehene Zuordnung zu den sonstigen
Rückstellungen ergibt kein zutreffendes Bild.
•
GPA NRW: Eine
Beurteilung über die Wesentlichkeit der vom Kreis genutzten
rechnungslegungsbezogenen Erleichterungen im Einzelnen und insgesamt ist aufgrund
der unvollständigen Dokumentation nicht möglich. Der Kreis Borken sollte
ergänzend zu der Aufzählung der genutzten rechnungsbezogenen Erleichterungen
(in der Richtlinie zum Gesamtabschluss) eine Dokumentation erstellen, aus der
hervorgeht, in welchem Umfang sich die Erleichterungen im Einzelfall und
insgesamt rechnerisch auf die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und
Finanzgesamtlage des Konzerns Kreis Borken auswirken (=
Wesentlichkeitsbetrachtung).
Bewertung
Kreisverwaltung:
Das
Innenministerium hat 2008 in einem Modellprojekt mit sechs Modellkommunen, zwei
Wirtschaftsprüfungsgesellschaften sowie der GPA NRW den kommunalen
Gesamtabschluss modellhaft erprobt und dabei zahlreiche Erleichterungen für den
Gesamtabschluss entwickelt. Bereits beim ersten Gesamtabschluss des Kreises
Borken hat die beratende Wirtschaftsprüfungsgesellschaft BDO AG die
Unterschiede bei der Bewertung des Anlagevermögens nach NKF und HGB bei den
voll zu konsolidierenden Unternehmen betrachtet und dokumentiert.
Rechnungslegungsbezogene Erleichterungen wurden daraufhin gemäß den
Modellprojekt-Vorgaben in Anspruch genommen. Insofern ist der Kreis Borken
durchaus in der Lage, bei Folgekonsolidierungen Überlegungen und Entscheidungen
zur Erstkonsolidierung nachzuvollziehen.
Eine generelle
Berechnung der Auswirkungen aller rechnungslegungsbezogenen Erleichterungen
soll weiterhin nicht erfolgen, da der
Ermittlungsaufwand in keinem vertretbaren Verhältnis zum Informationsgewinn
steht. Dieses wird auch nicht bei den Modellprojekt-Vorgaben erwartet.
Bei einer einmal durchgeführten aufwändigen Berechnung entfällt zudem der
Effekt der rechnungslegungsbezogenen Erleichterung.
•
GPA NRW: Die
erfolgswirksame Endkonsolidierung der Flugplatz Stadtlohn-Vreden GmbH verstößt
gegen die Vorgaben des § 49 Abs. 4 GemHVO NRW i.V.m. § 301 HGB. Das
Konzernergebnis 2013 wird um 23 Tsd. Euro zu niedrig ausgewiesen. Der
Gesamtabschluss 2013 ist hinsichtlich vorhandener Effekte aus der vorgenommenen
Verschmelzung zur Flugplatz Stadtlohn-Vreden GmbH zu untersuchen. Vorhandene
Vermögens- und Erfolgseffekte sind gemäß § 297 Abs. 3 Satz 1 HGB zu
eliminieren.
Bewertung
Kreisverwaltung:
Eine Entkonsolidierung kann nach Auffassung
des Kreises Borken durchaus erfolgswirksam gebucht werden. Die von der GPA NRW
vorgesehene Übergangskonsolidierung ist für diesen Fall weder im HGB noch im
NKF gesetzlich geregelt. Praxisbeispiele zur Übergangs- oder Entkonsolidierung
sind immer an veränderten Beteiligungsanteilen festgemacht und nicht – wie hier
- aus Gründen der Wesentlichkeit entsprechend der untergeordneten Bedeutung
eines Unternehmens. Lösungsansätze in den IFRS (International Financial
Reporting Standards) sehen als Möglichkeit auch vor, dass das Unternehmen erst
komplett entkonsolidiert und mit dem neuen Status wieder einbezogen wird. Auch
die Revision des Kreises Borken hat im Prüfungsbericht zum Gesamtabschluss 2013
ausdrücklich bestätigt, dass die Buchungen zur Entkonsolidierung der Flugplatz
Stadtlohn-Vreden GmbH nachvollziehbar sind und der Entkonsolidierungserfolg richtig
als Ertrag gebucht wurde. Auch nach Untersuchung der Verschmelzungseffekte
verbleiben äußerst geringe Auswirkungen auf die Vermögens-, Schulden-, Ertrags-
und Finanzlage des Gesamtabschlusses und sprechen weiterhin gegen eine
Anpassung.
Prüfbereich
Wirtschaftliche Gesamtsituation
Bewertung Kreisverwaltung zur
Prüfsystematik:
Der Gesamtabschluss dient dazu, den Kreis Borken und seine Beteiligungen
als „Gesamtkonzern“ darzustellen, um ein vollständiges, den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und
Finanzgesamtlage des „Konzerns Kreis Borken“ zu geben. Hierzu finden im Rahmen
der Konsolidierung umfangreiche Verrechnungen statt, um neben den Erkenntnissen
aus den jeweiligen Einzelabschlüssen ein Gesamtbild des „Konzerns“ zu erhalten.
Neben der Analyse der Einzelabschlüsse und des Gesamtabschlusses nimmt die GPA
NRW zusätzlich auf Grundlage eigener Berechnungen eine unternehmensspezifische
Einzelbetrachtung nach
Konsolidierung vor. Hierdurch soll wohl die Abhängigkeit von gegenseitigen
Leistungs-beziehungen verdeutlicht werden. Letztlich werden dabei beim Kreis
Borken die Kosten der beseitigungspflichtigen Abfälle und wegen der korrekten
wirtschaftlichen Zuordnung auch die Abfallgebühren der EGW zugeordnet. Aus
Sicht der Kreisverwaltung sind aber weder Methodik noch Berechnung klar und
nachvollziehbar. Bei einem geringen Ausgliederungsgrad mit nur einem voll zu
konsolidierenden Unternehmen lassen sich für den Kreis Borken auch im Übrigen
daraus keine verwertbaren Erkenntnisse ziehen.
Der Wechsel im Berichtsentwurf zwischen den
Gesamtabschlüssen 2013/2014 wirkt größtenteils willkürlich und lässt keine
klare Linie erkennen. Eine Mehrjahresbetrachtung wird nur stellenweise
vorgenommen.
Die GPA NRW trifft für den Kreis Borken
folgende Feststellungen:
•
Im
Prüfungszeitraum 2010 bis 2014 werden die ordentlichen Aufwendungen nur in 2010
durch die ordentlichen Erträge gedeckt. Die Fehlbeträge sind auf den bewussten
Einsatz von Eigenkapital zurückzuführen, der zu einer Senkung der Kreisumlage
und somit zu einer Entlastung des kreisangehörigen Raumes geführt hat.
•
Die konsolidierten
Jahresergebnisse der Konzernmutter tragen ab dem Jahr 2011 negativ zum
Konzernjahresergebnis bei. Ab 2014 ist ein positiver Trend bei der
Konzernmutter zu verzeichnen, der zu einer Verbesserung der Ergebnissituation
führt. Durch die Anhebung der Kreisumlage kommt es zu einer Entlastung im
Konzern, die auch die negativen Auswirkungen der reduzierten bzw. ab 2016
wegfallenden Dividendenerträge aus dem RWE Aktienbestand kompensiert. Mit
Ausnahme des Jahres 2017 plant der Kreis mit ausgeglichenen Jahresergebnissen
im mittelfristigen Zeitraum.
Die
Konzernmutter beeinflusst die Gesamterträge und die Gesamtaufwendungen am
stärksten und hat somit eine zentrale Rolle bei Konsolidierungs- und
Optimierungsvorhaben im Konzern. Für eine nachhaltige Entlastung der Kommunen
ist es erforderlich, dass die Konzernmutter Konsolidierungs- und
Optimierungsvorhaben überprüft und einleitet
Bewertung Kreisverwaltung:
Die negativen Jahresergebnisse des Konzerns
Kreises Borken beruhen maßgeblich auf politische Entscheidungsprozessen, die
dem kommunalen Rücksichtnahmegebot (§ 9 KrO NRW) folgen. Dem pauschalen
Erfordernis, Konsolidierungs- und Optimierungsvorhaben zu überprüfen und
einzuleiten, folgen leider keine weitergehende Hinweise oder Erläuterungen.
Schon im GPA-Prüfbericht Finanzen 2016 (KIWI 4!) des Kreises Borken wurden kaum
Handlungsbedarfe aufzeigt.
•
GPA NRW: Die
Entsorgungsgesellschaft Westmünsterland mbH erwirtschaftet regelmäßig eine
Eigenkapitalverzinsungen gemäß § 109 GO NRW. Eine jährliche Gewinnausschüttung
an den Kreis erfolgt nicht.
•
GPA NRW: Die
Entsorgungsgesellschaft Westmünsterland mbH erzielt im Prüfungszeitraum
Jahresüberschüsse nach Konsolidierung und trägt damit positiv zum
Gesamtjahresergebnis des Konzerns bei.
Das
Haushaltsvolumen der Beteiligung ist aus Konzernsicht nicht von wesentlicher
Bedeutung. Jedoch stellt die Gesellschaft neben dem Gebührenbereich auch 88,0
Prozent der privatrechtlichen Leistungsentgelte im Konzern aus gewerblicher
Abfallentsorgung. Insoweit sollte neben dem Gebührenbereich auch die
gewerbliche Abfallentsorgung hinsichtlich der Auswirkungen für den
Konzernerfolg im Blick gehalten werden.
Bewertung Kreisverwaltung:
Kreis Borken und EGW prüfen stets im Rahmen
der jährlichen Wirtschaftsplanung (mit Spartenrechnung!) sowie der Gebühren-
und Entgeltkalkulationen Konsolidierungs-potenziale. Die Abfallgebühren des
Kreises Borken und die Entgelte der EGW werden jährlich neu kalkuliert und vom
Kreistag beschlossen. Selbstverständlich ist dabei der gewerbliche
Abfallbereich wesentlicher Teil der Betrachtung. Die
Gebühren-/Entgeltkalkulation beinhaltet die nach betriebswirtschaftlichen
Grundsätzen ansatzfähigen Kosten. Schon der Unternehmenszweck der EGW lässt auf
intensive Leistungsbeziehungen mit dem Kreis Borken schließen. Welche
Leistungsbeziehungen die GPA NRW in den Jahresergebnissen nach Konsolidierung aufgerechnet hat, lässt sich allerdings nicht
nachvollziehen
•
GPA NRW: Das
Gesamtvermögens des Konzerns Kreis Borken ist fast vollständig bei der
Konzernmutter vorhanden. Der Ausgliederungsgrad des Vermögens ist sehr gering.
Das langfristige Vermögen kann vollständig durch langfristiges Kapital
finanziert werden.
•
Die Eigenkapitalquote
1 ist niedrig. Die Eigenkapitalquote 2 von 52,0 Prozent (2013) erreicht im
interkommunalen Vergleich den Maximalwert. Der Konzern Kreis Borken ist
insbesondere durch Zuwendungen finanziert und auf diese angewiesen. Unter
Einbeziehung der Sonderposten ist die Eigenkapitalausstattung als gut zu
bezeichnen. Es kommt zu einer nicht unerheblichen Aufzehrung von Eigenkapital
im Betrachtungszeitraum. Dies ist insbesondere auf negative Jahresergebnisse
nach Konsolidierung der Konzernmutter zurückzuführen und andererseits auf die
Wertberichtigungen des RWE-Aktienbestandes.
•
Unter
Berücksichtigung der Haushaltsplanung der Konzernmutter ist mit einem weiteren
Verzehr des Gesamteigenkapitals in 2017 zu rechnen. Die positive Entwicklung
der Konzernmutter ab 2018 laut Planzahlen wird sich entsprechend positiv auf
den Eigenkapitalverzehr im Gesamtabschluss auswirken. Die Kommunen des Kreises
Borken planen überwiegend negative Jahresergebnisse. Um zukünftige Erhöhungen
der Kreisumlage zu vermeiden und gleichzeitig einem weiteren
Eigenkapitalverzehr vorzubeugen, ist es notwendig, weiterhin alle
Konsolidierungspotenziale beim Kreis Borken und der Entsorgungsgesellschaft
Westmünsterland mbH auszuschöpfen.
•
Im
Betrachtungszeitraum steigt die Gesamtverschuldung aufgrund steigender
Pensionsrückstellungen an. Insgesamt positioniert sich der Konzern im Bereich
der Gesamtverschuldung und der Gesamtverbindlichkeiten je Einwohner immer mit
ausreichender Differenz unter dem Mittelwert der Vergleichskreise/ der StädteRegion.
Die Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen prägen die
Verbindlichkeiten des Konzerns. Sie konnten im Betrachtungszeitraum stetig
abgebaut werden.
•
Im
Prüfungszeitraum sinkt die Liquidität erheblich mit einem Wert von 25,6 Mio.
Euro. Ursächlich sind hier das hohe Investitionsvolumen des Kreises und die
Tilgungsleistungen für Investitionskredite, welche nicht durch den Cashflow aus
laufender Geschäftstätigkeit gedeckt werden können.
•
Trotz des
erheblichen Liquiditätsverzehres weist der Kreis zum 31. Dezember 2014 einen
hohen Bestand an liquiden Mitteln aus. Im Prüfungszeitraum kommt es nur in 2012
zur Aufnahme nennenswerter Liquiditätskredite.
•
Durch die
Beteiligung am kvw-Versorgungsfonds sichert der Kreis Borken die Finanzierung
der zukünftigen Pensionsauszahlungen.
Bewertung Kreisverwaltung:
Da sich der Gesamtabschluss der Kreises
Borken durch einen geringen Ausgliederungsgrad auszeichnet, findet sich hier im
Wesentlichen die positive Bewertung der GPA NRW im Prüfgebiet Finanzen mit einem
geringen Handlungsbedarf wieder. Der von der GPA NRW angemerkte Abbau der
Liquidität ist vornehmlich in einer Umschichtung von kurzfristigen Bankvermögen
in langfristige Finanzanlagen begründet. Von 2011 bis 2014 sind 24,6 Mio. EUR
in dem kvw-Versorgungsfonds angelegt worden.
Entscheidungsalternative(n):
Der
Rechnungsprüfungsausschuss stimmt der Bewertung der Kreisverwaltung nicht bzw.
mit Änderungen und Ergänzungen zu
Finanzielle Auswirkungen:
Lt.
Gebührenbescheid der GPA NRW für die überörtliche Prüfung 2015/2016 vom
14.12.2017 ergibt sich bei 247 Tagewerken eine Gesamtgebühr von 145.138,50 Euro
einschl. Reiskostenpauschalen.
Zusätzlich ergibt
sich lt. Gebührenbescheid der GPA NRW für die Prüfung Gesamtabschluss und
Beteiligungen vom 04.09.2018 bei 18,25 Tagewerken eine Gesamtgebühr von
9.586,70 Euro einschl. Reiskostenpauschalen.
Die Gebühren
werden nach Tagewerken bemessen. Je Tagewerk wird eine Gebühr von
578 Euro bzw. 624 Euro (ab 01.01.2018) festgesetzt. Hinzu kommt eine Pauschale
für Reisekosten von 48,50 € pro Tag bzw. 51,10 Euro (ab 01.01.2018).
Für die
Aufwendungen wurden periodengerecht Rückstellungen gebildet.